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2017年3月1日起,我国文化领域一部综合性、全局性、基础性的重要法律将正式施行,这部法律就是公共文化服务保障法。
文化法律是中国特色社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分。但是,我国的文化立法目前总的来说还较为滞后。截至去年年底,现行有效法律共257部,而文化领域只有六部,占2.3%。这显然与统筹推进“五位一体”总体布局、建设社会主义文化强国、全面推进依法治国的要求是极不适应的。
此次公共文化服务保障法的颁布和实施,填补了我国文化领域立法的空白,标志着我国公共文化服务开始走上法治化轨道,是我国公共文化事业发展史上的里程碑。
该法对加快构建现代公共文化服务体系、在文化领域全面推进依法治国、深入推进社会主义文化强国建设,将产生重大而深远的影响,也为更好地保障人民群众文化权益提供了坚实的法律基础。
天下之事,不难于立法,而难于法之必行。文化领域如此重要的一部法律,该如何保障其实施后真正发挥出应有的作用,如何将法律中确立的各项公共文化服务制度落到实处,无疑更令人关注。
在近日举行的宣传贯彻公共文化服务保障法座谈会上,有关部门负责同志及专家学者,围绕如何落实这部法律发表了各自的看法。
落实政府责任 加大执法力度
在全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员李连宁看来,刚刚通过的公共文化服务保障法,其地位相当于教育领域里的义务教育法。而这部法律能否得到有效实施,主要还是在政府。
“必须逐条分解,落实责任,才能确保公共文化服务保障法有效实施。”李连宁强调说。
“我初步统计了一下,在公共文化服务保障法65个条文中,除了法律责任和附则,还有57条。其中,直接涉及各级政府责任的条款有47条。涉及‘应当’的义务性条款共有40条,其中明确是政府责任的有19条。从法律所规范的相关主体的条文数量和所占比例看,各级政府及其相关部门在实施公共文化服务保障法中处于主导地位,承担着主要责任。”李连宁说。
李连宁认为,公共文化服务保障法的有效实施离不开两方面:
首先,各级政府部门和公共文化机构必须确立公民基本文化权利的理念。尊重和保护公民基本文化权利,是保证公共文化服务保障法有效实施的重要思想基础。
李连宁说,基本文化权利具有公益性、普惠性、均等性、基本性和便利性。基于此,政府对公民提供公共文化产品和服务应当免收费用或者按规定收取少量费用。那种想通过收取费用作为公共文化投入主渠道的想法是不对的。社会力量举办公共文化机构,提供公共文化产品和服务,也不能以营利为目的。此外,目前在我国基本文化服务水平的差距是客观存在的,各级政府要采取措施逐步缩小这个差距,同时鼓励各地根据本地区文化传统在形式和内容上办出特色。换言之,水平的差距要缩小,特色的差异要鼓励。
其次,要加大执法力度、加强执法监督。“一部法律管用不管用,关键是不是真正的依法追责。”李连宁指出,公共文化服务保障法和过去教育、文化立法一个重要的不同点,就是列举了违反公共文化服务保障法的违法行为,明确了相应的执法主体,规定了相应的法律责任,这些都为保障法律的贯彻实施提供了基本的执法依据。
准确把握内涵 制定实施标准
贯彻落实好一部法律,就必须要对法律的规定有深刻准确的理解和把握。此次公共文化服务保障法建立了一些基本制度,堪称我国公共文化服务经验的一种提炼总结和法律化,其中比较典型的就是公共文化服务的标准制度。
“一定要认真领会公共文化服务标准化的科学内涵,它是在国家标准指导下的体现不同地方特点的标准化。”全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标对公共文化服务保障法中的服务标准体系进行了深层次的立法解读,强调一定要因地制宜,着力提高公共文化服务的针对性和实效性。
“公民对公共文化的需求是多样的,并且是日益增长的,公共文化服务保障法从实际情况出发,着眼保障公民基本文化需求,区分三个层次对公共文化服务标准作了规定。”许安标具体分析说,首先,国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平,制定并调整国家基本公共文化服务指导标准。这一标准是指导性的,而非强制性。其次,省级人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准,结合当地实际需求、财政能力和文化特色,制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。最后,市、县两级地方人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准和省级基本公共文化服务实施标准,结合当地实际,制定公布本行政区域公共文化服务目录并组织实施。
“这是很符合实际的科学安排。我国各地经济社会发展水平不平衡,财政保障能力不同,各地因文化特色差异而导致文化需求也有所不同,用一个硬性的统一的标准去要求,在实践中难以行得通。但是,如果没有一个相对规范的标准,又会影响公共文化服务的有效提供。”许安标评价说,采取国家制定指导标准、省级制定实施标准、市县制定服务目录的办法,既实现了公共文化服务的标准化,又照顾了各地的不同情况,有利于调动地方的积极性,实现保基本、全覆盖的目标,并且可以充分体现各地的文化特色。
除了科学理解公共文化服务保障法中的服务标准体系问题,许安标还强调,要按照公益性、便利性的要求,打造公共文化服务平台,明确各类文化单位提供公共文化服务的责任和义务,传递好公共文化服务最后一棒。公共文化设施管理单位要按照国家规定的标准,配置和更新必需的服务内容和设备,加强公共文化设施经常性维护管理,公示服务项目和开放时间,按照国家规定向公众免费或者优惠开放,每月定期向中小学生免费开放；公益性文化单位要完善服务项目、丰富服务内容,创造条件向公众提供免费或优惠的文艺演出、陈列展览、电影放映、广播电视节目收听收看、阅读服务、艺术培训等；基层综合性文化服务中心要加强资源整合,建立完善公共文化服务网络,充分发挥统筹服务功能等。
法律的生命力在于实施。许安标指出,公共文化服务保障法坚持规范性和倡导性相结合,对有些内容只作了原则性规定,因此,各有关方面要抓紧制定完善配套规定或实施细则,进一步细化有关规定,比如,关于公共文化设施免费开放的规定、关于公民参与公共文化服务志愿活动的规定等,确保法律规定落地,实施到位。
持久广泛宣传 完善相关制度
“我们将通过持久、广泛、深入地开展公共文化服务保障法宣传,使公共文化服务理念深入人心,使各级地方政府能够明确自己应该担当的文化责任,依法履职,进一步提升文化服务能力。”中宣部副部长景俊海指出,把贯彻公共文化服务保障法作为当前和今后一个时期的工作重点。一方面,要做好与公共文化服务保障法的对照检查,衔接配套。以前跟保障法不一致的要以保障法为标准,在工作中查漏补缺,修改完善,以学习贯彻公共文化服务保障法为契机,继续推进各项重点改革任务,加快将法律中确立的各项公共文化服务制度落到实处。另一方面,要把保障法中的一些任务作为重点工作,进一步加强统筹协调,创造条件,提供支持。
景俊海强调,“十三五”时期是构建现代公共文化服务体系的关键时期,是实现全面小康的关键时期。我们要结合“十三五”时期各项目标任务,依照公共文化服务保障法进一步推进我国文化建设,促进文化惠民、推动文化扶贫、改善文化民生、实现文化小康。
文化部党组副书记、副部长杨志今在谈到如何将法律中确立的各项公共文化服务制度落到实处时表示,对已经在工作中实施的相关制度,文化部将继续坚持,并不断完善。对于还没有形成成熟的工作模式和经验的,文化部将积极开展研究和试点,争取尽早出台相关政策文件和实施细则。
“从3月开始,我们将通过举办专题培训班、开展法律宣讲等多种形式,组织全国文化系统的同志进行全面深入的学习、研读和宣传。争取通过广泛深入的学习宣传,使各级地方政府能够明确自己应该担负的文化责任,依法履职,确保行政权力不错位、不缺位；使广大文化工作者深刻领会、熟练掌握公共文化服务保障法的精神实质和主要内容,推进依法行政、依法开展公共文化服务。”杨志今表示。
忠实履行职责 实现落地生根
公共文化服务保障法首次从法律层面明确了公共文化服务应当坚持政府主导、社会力量广泛参与的基本运行机制,确立了基本原则和保障制度,并将实践中行之有效的有益经验提炼、上升,为公共文化服务提供了全面的制度保障。
作为政府方面的主要责任单位之一,国家新闻出版广电总局副局长阎晓宏表示,总局将忠实履行职责贯彻落实这部法律的各项规定,紧紧围绕均等化、标准化目标,统筹实施新闻出版广播影视“公共服务提质增效工程”,优化项目实施,盘活用好存量资源,精准配置增量资源,增强人民群众文化获得感,让法律制度落地生根。
阎晓宏具体介绍了三方面举措:一是积极推动公共文化资源整合。积极研究推动基层农村新闻出版和广播影视资源共享、渠道互通、统筹分配,探索公共文化服务产品联合制作、“打包”传播、综合服务的有效方式。统筹有线、无线、卫星覆盖,推进数字化、智能化、移动化接收,完善覆盖城乡、便捷高效、功能完备的新型服务体系。鼓励各地探索推进数字农家书屋建设,加快利用卫星、有线网络等手段提高服务水平。二是完善长效机制。将在国务院公共文化服务综合协调机制领导下,会同文化部、财政部、发改委等有关部门更好发挥政府部门职责,认真研究落实配套措施,积极争取有力的政策支持,落地落实法律规定,并将积极运用市场机制,探索政府购买服务等有效办法,吸引全社会参与新闻出版广播影视公共文化服务,为人民群众提供更多便利。三是认真贯彻落实中央精准扶贫决策部署。加大对老少边穷地区的政策、项目和资金倾斜力度,改善基层新闻出版广播影视发展条件,努力保障特殊和困难群体基本文化权益。
此外,据阎晓宏透露,国家新闻出版广电总局还将积极配合做好公共文化服务保障法的学习宣传贯彻和配套法规规章的制定工作。按照公共文化服务保障法的要求制定和细化相应配套规定,2017年将积极配合国务院审议《全民阅读促进条例》,同时修改、废止与公共文化服务保障法不相符的部门规章和规范性文件,推动各地新闻出版广电行政部门对现行地方性法规、地方政府规章及部门规范性文件进行清理,并适时出台配套性地方性法规、政府规章。
